孫照紅:立法協商的角色定位——兼論立法協商主導權問題

選擇字號:   本文共閱讀 84 次 更新時間:2020-09-08 10:40:27

進入專題: 立法協商    

孫照紅  

   作者簡介:孫照紅,北京市社會科學院科學社會主義研究所副研究員(北京 100101)。

   內容提要:立法協商是科學立法、民主立法、依法立法的實踐要求,是對傳統立法程序的創新和完善。在立法協商中,黨、人大、政協和人民各有不同的角色定位,黨是立法協商的領導力量,人大是立法協商的主導機關,政協是立法協商機構和平臺,人民是立法協商的力量源泉。但是,在當前的立法協商實踐中,黨的領導方式有待改善,人大的主導權虛置弱化,政協的角色和職能定位不清,人民的主體作用發揮和參與效能有限。因此,推動立法協商向好發展,必須改善黨的領導方式,健全人大主導立法協商工作的體制機制,厘清人民政協在立法協商中的職責邊界,提升社會公眾參與立法協商的積極性和協商效能。

   關 鍵 詞:人大/立法/立法協商

   People's Congress/legislation/legislative consultation/Party leadership

   標題注釋:[基金項目]本文為作者主持的國家社科基金青年項目“構建和完善我國協商民主體系及其運行機制的案例研究”(14CKS010)的階段性成果。

  

   一、研究現狀和問題提出

   黨的十九大報告提出:“推進科學立法、民主立法、依法立法,以良法促進發展、保障善治!盵1]而立法協商是科學立法、民主立法、依法立法的重要前提。立法協商是有立法權限的法定主體依照法定職權和程序在立法過程中廣納群言、集中民智的過程,是協商民主在立法工作中的體現和應用,是科學立法、民主立法、依法立法的必然要求。自黨的十八屆三中全會首次正式提出“深入開展立法協商”[2]528的要求以來,無論是中央還是地方都積極探索立法協商并取得了一定成效。在中央層面,《安全生產法》《促進科技成果轉化法》《快遞條例》《水污染防治法》等多部法律在修訂前都在政協開展了立法協商。在地方層面,各地探索出形式多樣的立法協商實踐,逐步實現從“閉門立法”到“開門立法”,提高了地方法規的科學性、民主性。比如,北京市政協通過界別渠道組織政協委員圍繞《北京市大氣污染防治條例(草案)》開展立法協商,拓展了協商民主的新領域、新途徑。在理論研究層面,學界圍繞立法協商問題開展了探索性研究并產生了一系列創新性的研究成果。

   但是,在肯定成績的同時也不可否認,我國的立法協商仍然存在一些問題。從理論研究看,現有研究多集中于立法協商的概念、內容、特征、現狀及完善路徑等方面,鮮有對立法協商主體進行的專門研究。即便如此,在現有研究中也存在一些比較明顯的分歧和相互矛盾之處。比如,在立法協商的概念問題上,有的側重于“立法”,有的側重于“協商”。這里試舉幾例。(1)“立法協商就是指在立法過程中,有立法權的有關機構,按照規定的程序與有關機構、部門、或人士,或面向社會公眾,就立法的內容和有關事項通過座談、溝通、論證、聽證、評估、征求意見等形式征集意見與建議,并作出反饋的體現協商民主的行為!盵3](2)“立法協商,是指具有立法權的人大及其常委會或其行使相關立法權限的法定主體,在立法活動中與特定或者不特定主體之間的協商民主活動!盵4](3)“立法協商,是指政協有關專門委員會和政協委員,在立法機關初審之前,對有關法律法規草案進行論證、協商,發表意見和建議的活動!盵5](4)“立法協商,是指政協委員或者政協有關專門委員會,針對相關法律法規草案,在立法機關初審之前對草案的論證、協商!盵6]8顯然,(1)和(2)強調的是有立法權的機構(人大)開展的協商活動,(3)和(4)強調的則是政協(政協委員和專門委員會)在立法協商中的作用。在立法協商的主導權問題上,有的認為,立法協商應由具有立法權的機構主導;也有人認為,立法協商不一定是由立法機關主導,“從協商發起和主導部門的維度,立法協商主要可以分為‘人大主導的立法協商’‘人民政協主導的立法協商’‘政府部門主導的立法協商’‘人民團體主導的立法協商’四類!盵7]

   這些問題同樣反映在實踐之中。目前來看,我國的立法協商主體定位還不夠清晰,特別是在立法協商的主導權問題上,仍然存在人大主導還是黨主導、政協主導、政府主導的困惑和爭議。從各地立法協商的相關制度設計和安排看,有的以人大和政協的名義出臺,如福州市《關于加強地方立法協商工作的實施意見》;有的以政府名義制定,如武漢《市政府法制辦公室加強與市政協社會法制委員會地方立法協商工作的實施方案》;有的以人大、政府、政協名義出臺,如《大連市制定地方性法規和政府規章政治協商程序的暫行規定》。那么,到底立法協商的主體包括哪些,立法協商應由誰來主導,黨、人大、政府、政協、社會公眾等政治主體在立法協商中分別扮演什么樣的角色、發揮什么樣的作用,如何處理他們之間的關系以形成立法協商的主體合力,是需要進一步深入思考的問題。

  

   二、黨:立法協商的領導力量

   黨領導立法,是全面依法治國的重要內涵和題中應有之義。黨和法、黨的領導和依法治國是高度統一的!吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出:“堅持黨的領導,是社會主義法治的根本要求,是黨和國家的根本所在、命脈所在,是全國各族人民的利益所系、幸福所系,是全面推進依法治國的題中應有之義!薄鞍腰h的領導貫徹到依法治國全過程和各方面,是我國社會主義法治建設的一條基本經驗!盵8]全面依法治國是涉及立法、執法、司法、守法等各個環節在內的龐大的系統工程,其中,立法是全面依法治國系統工程的重要環節,立法工作必須堅持黨的領導。同理,作為立法工作重要環節的立法協商也必須堅持黨的領導。

   黨領導立法協商是黨領導立法原則在協商實踐中的具體實施和遵循,是做好立法協商工作的根本原則,問題是如何實現黨對立法協商工作的領導。黨要領導好立法協商,首先要準確理解“黨的領導”的內涵。早在1991年通過的《中共中央關于加強對國家立法工作領導的若干意見》中就明確規定,黨對立法工作的領導主要實行政治即方針政策的領導。2016年發布的《中共中央關于加強黨領導立法工作的意見》也沿用類似的提法?梢,黨對立法工作的領導主要是政治領導,目的是把方向、定原則。在立法協商工作中,黨的領導主要體現為確立指導思想、指引政治方向及審批立法規劃等。

   其次,正確理解并處理好集體領導和個人分工負責的關系。黨領導立法主要是黨委以集體的名義向立法機關提出立法建議,是組織行為和集體行為!肮伯a黨的領導是指黨的集體領導,黨的中央和黨的各級領導機構(省、市、縣委員會等)的領導!盵9]392同時,集體領導必須和個人分工負責相結合,黨委主要負責同志要履行“領導立法工作第一責任人”的職責,對于重點立法工作要親自過問、重要立法項目要親自推進、重大立法問題要親自協調。需要強調的是,“親自過問”“親自推進”“親自協調”都必須建立在民主決策、集體領導的基礎上,任何黨委負責人和領導都不能以個人意志代替集體和組織、以權力壓制民主、以言代法、以言廢法、徇私枉法。但是,在一些地方,黨委提出立法建議主要是黨委書記、副書記、常委以批示的形式做出,而較少以黨委的名義、集體的名義提出,甚至個別地方出現了黨委負責人不顧立法條件和權限直接向人大提出立法要求、為人大“命題立法”的現象。[10]這顯然超出了個人的職責權限,是對集體領導的悖棄。

   再次,在方式方法上,黨的領導必須“以黨的正確政策和自己的模范工作”[11]742來實現。為此,一要發揮黨總攬全局、協調各方的作用!包h對立法的領導在功效上應體現于以民主協商為路徑的多元利益的協調、動員和整合能力!盵12]由于立法工作涉及多方面的利益調整和資源分配,需要處理和協調政府、企事業單位、社會組織、人民團體和社會群體等方方面面的關系,僅僅依靠立法機關的力量往往不能很好地協調這些關系,這就需要發揮黨的政治優勢、組織優勢,把黨“總攬全局、協調各方”這一黨的領導的重要原則與人大、政府、政協等依法履行職能作用統一起來,善于使黨的主張通過立法程序成為國家意志,提高立法效率和立法質量。二要充分發揮人大及其常委會中黨員代表和委員的作用。在立法協商實踐中,人大及其常委會中黨員代表和委員要充分發揮作用,通過其先進言行影響其他協商主體,而不是靠黨員代表在人大及其常委會中的簡單多數。三要貫徹群眾路線。各級黨委要深入實際調查研究,最大限度地集民意、匯民智,要通過對社會不同群體意見、建議的綜合和分析,從大局上掌握社情民意和與情動態,準確把握社會的立法需求。

   最后,妥善處理黨的領導和立法機關依法履職的關系。領導不等于主導!吨泄仓醒腙P于加強黨領導立法工作的意見》在強調黨的領導的同時提出了具體的要求,即黨領導立法工作必須在憲法法律范圍內進行,不允許隨意干預甚至替代立法活動;要做好黨領導立法工作程序與立法程序的對接,不允許以黨內程序代替立法程序。按照這些要求,在立法協商工作中,無論中央還是地方,黨都不能侵犯立法機關的法定職權,不能事無巨細地包攬立法協商具體事務,不能隨意干預立法協商的程序。相反,各級黨委要尊重、支持立法機關在立法協商工作中的權力,為立法機關開展立法協商活動創造條件。

  

   三、人大:立法協商的主導機關

   立法協商的主導權來源于立法主導權。在我國,人民是依法治國的真正主體和力量源泉,而人民代表大會制度是實現人民當家作主的根本制度保障。由人民選出人大代表組成代議機關通過法律的形式表達人民利益訴求,是人大立法正當性、合法性的根基所在。因此,無論是全面推進依法治國的綱領性文件——《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》,還是“管法的法”——《中華人民共和國立法法》,都強調有立法權的人大及其常委會在立法工作中的主導作用!吨泄仓醒腙P于加強黨領導立法工作的意見》更是強調了人大的立法主導權及立法協商的任務,要求健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制,按照科學立法、民主立法的要求,加強立法協商,健全立法起草、論證、協調、審議機制。立法協商是服務于立法工作的,是為了集民意匯民智,使立法真正體現人民民主!傲⒎C關是立法活動的主導機關,當然也是立法協商活動的主體和主導機關,應在立法協商過程中充分發揮主導者和組織者的作用”[13]。

   人大主導立法,即:“有立法權的人大對立法選項與規劃、立法過程、立法結果具有真正實質意義上的決定權!盵14]人大主導權體現在立法工作中,就是立法程序的啟動、各參與主體工作的協調、最終的審議和決定權等都屬于人大或其常委會。但是,實踐中人大作為立法機關在立法中的主導地位不明確,發揮作用也不到位。在我國,除了人大以外,享有立法權的行政機關也可以立法。行政機關立法的內容主要是與政府職能相對應的行政法規、行政規章!皬姆ɡ砩险f,人大立法與政府立法是一種主導和從屬的關系,或者叫支配與服從關系。前者處于主導、支配和優勢地位,后者則處于從屬、補充和服從的地位!盵15]然而,從我國的實際情況看,政府在立法工作中往往比人大的主導性更強,人大立法權被行政立法權消解,立法行政化。當前強調人大在立法中的主導地位,很大程度上就是針對“當前立法權高度行政化、政府部門強勢主導立法”“人大立法權,尤其是人民代表大會立法權的虛置弱化以及由此形成的立法過程中‘人民形式上有權、實際上無權’”[16]的實際狀況而提出的。

實現和維護人大對立法協商工作的主導權,首先要做的是實現和維護人大對立法工作的主導權。而人大能不能主導立法,從根本上取決于人大自身的審議和表決能力。(點擊此處閱讀下一頁)

    進入專題: 立法協商    

本文責編:陳冬冬
發信站:愛思想(http://www.fetgub.tw),欄目:天益學術 > 法學 > 憲法學與行政法學
本文鏈接:http://www.fetgub.tw/data/122805.html
文章來源:《中國延安干部學院學報》2019年第5期

0 推薦

在方框中輸入電子郵件地址,多個郵件之間用半角逗號(,)分隔。

愛思想(aisixiang.com)網站為公益純學術網站,旨在推動學術繁榮、塑造社會精神。
凡本網首發及經作者授權但非首發的所有作品,版權歸作者本人所有。網絡轉載請注明作者、出處并保持完整,紙媒轉載請經本網或作者本人書面授權。
凡本網注明“來源:XXX(非愛思想網)”的作品,均轉載自其它媒體,轉載目的在于分享信息、助推思想傳播,并不代表本網贊同其觀點和對其真實性負責。若作者或版權人不愿被使用,請來函指出,本網即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2020 by aisixiang.com All Rights Reserved 愛思想 京ICP備12007865號 京公網安備11010602120014號.
工業和信息化部備案管理系統
广东快乐10分平台