林晨 江晨:地方人大對監察委行使監督權的正當性及其實現

選擇字號:   本文共閱讀 1290 次 更新時間:2020-09-08 10:33:55

進入專題: 地方人大   監察委   監督權  

林晨   江晨  

   作者簡介:林晨,浙江省溫嶺市人大常委會委員、監察和司法委員會主任委員;江晨,浙江省溫嶺市人大常委會辦公室干部。

   自2016年底啟動國家監察體制改革工作以來,憲法修正案和《中華人民共和國監察法》(以下簡稱監察法)相繼于2018年3月順利通過,標志著監察體制改革的頂層設計已初步完成。監察委員會(以下簡稱監察委)的設立,在于實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋,充分體現全面依法治國的要求,并同時實現執紀和執法的貫通組合,形成集中統一、權威高效的反腐敗體制,有效提升監督效率。根據憲法和監察法的有關規定,各級監察委對本級人民代表大會及其常務委員會負責,并接受其監督。人大作為產生監察委的國家權力機關,如何在新時代新背景下,正確行使憲法、法律賦予的權力,根據監察委的專業性、特殊性,有針對性、創新性地對其開展監督工作,確保監察委在法治軌道上合理合法地行使法定職責,真正實現監察體制改革的目的,是當前人大工作特別是地方各級人大工作中無法回避的一個問題,更是一個亟待解決的問題。

  

   一、“二元”監督體制:地方人大與監察委之間的關系定位

   人大作為產生監察委的國家權力機關,對監察委和“一府兩院”進行監督是憲法和法律賦予的權力,但監察委自身的監督性質,使其又有別于“一府兩院”的地位。監察體制改革通過整合監察權,重構國家監督體制和憲法權力結構,形成了人民代表大會制度下的監督國家機關和監督國家機關工作人員的“二元”監督體制!岸北O督體制中監督機關與監督人員既相互銜接配合,又彼此交疊牽制(1)。

   一是監察委為人大及其常委會依法監督提供保障。在《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》(以下簡稱監督法)實施后,各地人大及其常委會陸續開啟了多元化監督的探索之路,但實踐中多數監督手段剛性還不足,而罷免等剛性手段使用條件高、限制多,因此監督的威懾力不足,故監察委為此提供保障乃現實所需。且根據憲法規定,人民代表大會制度是我國的政體,任何國家機構都有保障政體穩固的法定義務,監察委為人大及其常委會依法監督提供保障也符合憲法之精神。

   二是人大監督與監察委監督相互補充、相輔相成。監察權作為獨立的監督權,對我國傳統的權力監督體制是一種重構,將行政監察的“附屬性同體監督”轉變為“獨立性異體監督”模式,未來會逐步形成以人大監督為主軸,監察機關的監察監督和檢察機關的法律監督為兩翼的“一體兩翼”國家監督機制(2)。二者既有共通之處,也有區別之義。二者在職權范圍內開展監督,從而推動國家機器廉潔高效運行,但監督方式、覆蓋面均有所差異。人大監督方式包括代表視察、聽取專項報告等,監督的覆蓋面較為寬泛,觸角直接可及社會方方面面;而監察委主要負有履行監督、調查、處置職責,監督對象為所有行使公權力的公職人員;谏鲜鎏攸c,二者取長補短,監督范圍點面兼顧、手段剛柔并濟,相輔相成的效果必將凸顯。

   三是監察委的監督對人大及其常委會有所制約。雖然監察法規定“地方各級監察委員會對本級人民代表大會及其常務委員會和上一級監察委員會負責,并接受其監督”,但亦明確監察委的監察對象包括“人民代表大會及其常務委員會機關的公務員”?梢,人大及其常委會以機構身份對監察委進行監督,但監察委以機構身份對人大機關工作人員,甚至是“代表人們的利益和意志,依照憲法和法律賦予的各項職權,參加行使國家權力”的人大代表開展監督。因此,人大作為權力機關,但因監察委監督對象的全面覆蓋性,實踐中會對人大及其常委會的監督工作形成一定的制約。

  

   二、三重”監督依據:地方人大對監察委行使監督權的正當性分析

   監察法賦予了監察委一系列厚重的權力,像一把利劍高懸于每一個公職人員頭上,以其威懾力規范公職人員的行為,切實維護社會公平正義。但公權力若使用不當,會嚴重侵害個人的合法權益,造成不良社會影響,與改革初衷背道而馳。如何對監察委開展有效監督,是全社會普遍關注的焦點。

   有關文件和試點地區給出的思路是,從人大監督、自我監督、社會監督三個方面人手,確保監察體制改革運行在法治軌道上(3)。其中自我監督是指監察委內部所進行的監督。由于監察委成立后與同級紀委是兩塊牌子一套人馬的關系,因此必將參照紀委的內部監督方式。在這方面紀委不僅開展了大量工作,積累了豐富經驗,還制定了《中國共產黨紀律檢查機關監督工作規則(試行)》等規章制度,從而得到黨和人民的信賴。而社會監督是指由國家機關以外的社會組織和公民對各種法律活動的合法性進行監督。因其在監督主體、內容、范圍和影響上的廣泛性和普遍性,監督方式和途徑上的靈活多樣性,使其成為監督體系中不可缺少的重要組成部分。以上兩種監督有其各自的特點和優勢,但相比之下,人大監督更體現了我國的法治精神,因而具有法律的強制性、權力的有效性和最高的制約性等特性。這就使得無論是從法理依據、法律正當性還是現實必要性上分析,人大監督在對監察委的監督體系中都更具有舉足輕重的地位。

   (一)理論依據。權力是一種可交換的社會資源,可交換性是其基本的特征之一。權力作為一種外在型的能力,其可在一定的條件下,通過權力主體的更換而發生轉換(4)。當權力主體履行相應公共職務時,他就有權力,當他不再擔任這一職務時,權力就會相應喪失,同時權力主體又可以將權力作為“商品”交換私利。正因為權力的可交換性,使之相較于權利來說,更為現實、更為強大、更為堅韌、更具誘惑力(5)。權力的可交換性容易導致的最普遍現象就是“權力和金錢的交易”,而這必然會損害公共利益。因此可以說,權力運行的效應是雙重的,它既會給社會帶來利益,也可能對社會造成危害;它既可能維護和保障人民的權利和自由,也可能侵犯人民的權利和自由以至于制造奴役和恐怖(6)。孟德斯鳩主張對權力必須進行重要的劃分,要運用以權力制約權力的手段,使他們彼此之間相互制衡!耙磺杏袡嗔Φ娜硕既菀诪E用權力,這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止!(7)因此,人大作為權力機關需要對監察委的權力進行監督制約,使其在合理界限內行使權力。

   (二)法律依據。憲法第三條第三款“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生,對它負責,受它監督”已修改為“國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生,對它負責,受它監督”,這是從憲法層面明文規定了監察委受人大監督的事實,明確了人大的監督對象從原來的“一府兩院”變成了現在的“一府一委兩院”。同時監察法第五十三條第一款“各級監察委員會應當接受本級人民代表大會及其常務委員會的監督”的規定,與憲法規定相銜接,再一次明確了監察委受人大監督的法律依據,體現了黨中央在構建中國特色監察體制的同時,亦著眼于健全權力運行制約和監督體系,落實“有權必有責,用權受監督”的法治要求。

   (三)事實依據。人大對同級監察委的監督除了具有充分的法理和法律正當性外,還具有很強的現實必要性。我們現實生活中有大量監察性質的職權因缺乏到位的監督而失控造成嚴重貪腐的案例。從有關省市的情況來看,江蘇省2015年全年立案查處紀檢監察干部嚴重違紀問題102起(8)。2015年,廣州市共收到反映紀檢監察干部問題的信訪舉報件65件,全市紀檢監察系統共立案11件11人,給予黨紀政紀處分6人,移送司法機關2人(9)。2017年1月至2018年3月,廣東省共查處了170名紀檢監察干部(10)。從全國范圍來看,黨的十八大以來,中央紀委機關共處理38人,其中立案查處17人、組織調整21人,全國紀檢監察系統共處分7200余人、談話函詢4500余人次、組織處理2100余人,其中在2016年8月至11月期間,全國紀檢機關共處分紀檢干部400余人(11)。這一系列數字無不表明紀檢監察系統內部的“燈下黑”(12)現象不可避免,長此以往,必將瓦解基礎秩序,擊潰公眾的正義期待。因此,監察權必須被關進制度的籠子里,必須受到強有力的外部監督,以約束和防止其異化變質。

  

   三、介入可行性探討:地方人大對監察委員會行使監督權的具體方式

   人大及其常委會如何對監察委開展有效監督,從全國人大到地方人大都沒有可參考的范本和經驗,目前只能在憲法和相關法律的框架下,結合以往對“一府兩院”的監督方式,作一些探索性的思考。

   (一)法律明文規定的監督方式

   依監督法的規定,人大常委會開展監督活動主要有七種監督方式(13),結合監察法第五十三條第二款、第三款的規定,可以明確聽取和審議專項工作報告、組織執法檢查、詢問和質詢這三種監督方式適用于監察委。因此,地方各級人大及其常委會在對監察委行使監督權時,法定的監督方式具體包括以下三種。(1)地方各級人大常委會每年選擇若干關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題,有計劃地安排聽取和審議本級監察委的專項工作報告。為保證這一監督方式依法高效開展,需要確定具體的監督程序,全國人大常委會應根據監察法的相關規定及時修改監督法,規定監察委專項工作報告的選題、組織、報告、審議、整改、反饋等全鏈條監督程序(14)。(2)地方各級人大常委會參照監督法第九條規定的途徑,每年選擇若干關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題,有計劃地對監察委相關的法律、法規實施情況組織執法檢查。(3)地方人大及其常務委員會會議審議議案和有關報告時,本級監察委應當派有關負責人員到會,聽取意見,回答詢問,必要時人大代表或常委會組成人員可就監察工作中的有關問題提出質詢。

   (二)法律未明確規定但值得探討的監督方式

   1.特定問題調查。從法律位階上看,監察法是全國人民代表大會制定通過的,屬基本法律,而監督法是全國人民代表大會常務委員會制定通過的,屬非基本法律,根據制定機關的不同,從邏輯上分析,基本法律的法律位階似應高于非基本法律,這意味著監察法的規定優于監督法的規定。但在監察法沒有明確規定的情況下,并不排除監督法的相關規定適用于監察委的可能性。就特定問題調查的監督方式而言,監督法的規定是“各級人民代表大會常務委員會對屬于其職權范圍內的事項,需要作出決議、決定,但有關重大事實不清的,可以組織關于特定問題的調查委員會”。從條文的用詞看,監督法對特定問題調查的范圍未作明確界定,可以分析出立法本意是希望人大常委會在使用該監督方式時受到較少束縛,更加高效地開展監督工作。鑒于監察委的工作有其特有的專業性、不公開性,對于特定問題開展調查,能讓人大及其常委會對監察委的工作有更全面、深入的認識,更有利于找準其工作中存在的問題,是較為科學合理的監督方式,故筆者認為特定問題調查可適用于監察委。

2.撤職案的審議和決定。監察法中未對人大能否撤銷監察委相關人員的職務作出明確規定,但第九條中規定,地方各級監察委員會對本級人民代表大會及其常務委員會負責,并接受其監督,具體表現為監察委的副主任、委員由監察委員會主任提請本級人民代表大會常務委員會任免。不管是提請免職還是主動撤職,作為產生和監督監察委的國家權力機關,作出決定的主體都應該也只能是本級人大常委會。結合監督法第四十四條人大常委會可以撤銷由它任命的相關人員職務的規定和上文提到的地方人大的監督對象從原來的“一府兩院”變成了現在的“一府一委兩院”,人大常委會對由其產生的本級監察委的撤職案進行審議和決定,雖然監察法對此沒有作出明確規定,但在法律大框架下是合乎法理的。憲法中與監察委有關的各個部分的內容都已作了相應的調整,(點擊此處閱讀下一頁)

    進入專題: 地方人大   監察委   監督權  

本文責編:陳冬冬
發信站:愛思想(http://www.fetgub.tw),欄目:天益學術 > 法學 > 憲法學與行政法學
本文鏈接:http://www.fetgub.tw/data/122804.html
文章來源:《人大研究》2019年第12期

37 推薦

在方框中輸入電子郵件地址,多個郵件之間用半角逗號(,)分隔。

愛思想(aisixiang.com)網站為公益純學術網站,旨在推動學術繁榮、塑造社會精神。
凡本網首發及經作者授權但非首發的所有作品,版權歸作者本人所有。網絡轉載請注明作者、出處并保持完整,紙媒轉載請經本網或作者本人書面授權。
凡本網注明“來源:XXX(非愛思想網)”的作品,均轉載自其它媒體,轉載目的在于分享信息、助推思想傳播,并不代表本網贊同其觀點和對其真實性負責。若作者或版權人不愿被使用,請來函指出,本網即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2020 by aisixiang.com All Rights Reserved 愛思想 京ICP備12007865號 京公網安備11010602120014號.
工業和信息化部備案管理系統
广东快乐10分平台