李迎生:社會政策在民族事務治理中的擔當

選擇字號:   本文共閱讀 80 次 更新時間:2020-09-06 23:02:31

進入專題: 社會政策   民族事務治理  

李迎生  

   摘要:作為民族事務治理體系中重要的制度安排,社會政策是多民族國家建構國家認同、促進民族平等、解決民族問題、實現民族團結的一種獨特且有效的手段,在民族事務治理中有著特殊的、難以替代的功能和優勢。然而,由于受多種因素的制約,社會政策在我國民族事務治理中的角色目前還不太清晰,治理效能還未得到應有的發揮。因此,從提升新時代社會政策民族事務治理效能出發,相關社會政策從政策本身、執行體系和機制、主體結構、中央及發達地區支持等方面迫切需要改革創新。

   關鍵詞:社會政策;民族事務治理;治理效能;優勢;擔當

   作者簡介:李迎生(1962- ),男,安徽桐城人,社會學博士,中國人民大學社會與人口學院暨社會學理論與方法研究中心教授、博士研究生導師,《社會建設》主編。

   基金項目:國家社會科基金重點項目“適應經濟新常態的本土發展型社會福利理論與制度建設研究”(16ASH005);教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“當代中國社會分化、不平等與社會政策研究”(17JJD840002);中國人民大學重大基礎研究項目“社會政策促進社會公平、增進人民福祉的理論與應用研究”(15XNL006)。

   黨的十九屆四中全會《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》強調:堅持各民族一律平等,保障少數民族合法權益,鞏固和發展平等團結互助和諧的社會主義民族關系,打牢中華民族共同體思想基礎,支持和幫助民族地區加快發展,不斷提高各族群眾生活水平!稕Q定》對加強新時代中國特色民族事務治理顯然具有重要的指導意義。社會政策作為民族事務治理體系中重要的制度安排,在民族事務治理中發揮著特殊的、難以替代的功能和優勢。然而,由于受多種因素的制約,社會政策在我國民族事務治理中的角色目前還不太清晰,治理效能還未得到應有的發揮。因此,從提升民族事務治理效能出發,相關社會政策在政策本身、執行體系和機制、主體結構、中央及發達地區支持等各方面迫切需要改革創新。本文將針對以上問題做初步探討。

   一、社會政策是民族事務治理體系中重要的制度安排

   社會政策,按照英國著名學者馬歇爾(T.H.Marshall)的界定,指的是與政府有關的政策,這些政策涉及向公民提供服務或收入的行動,通過這些行動對公民的福利有直接的影響,其核心由社會保險、公共救助、健康和福利服務、住房政策等組成[1]。在現代市場經濟體制下,“馬太效應”難以避免, 導致強者愈強,弱者愈弱,較低競爭能力者的生存、發展遭遇困難,社會秩序潛在各種風險。在這種情況下,國家(政府)通過一定的社會政策對市場競爭的結果加以矯正就變得必要。關于社會政策,以下幾點是值得強調的:第一,社會政策的決策主體是國家(政府),實施主體是國家(政府)和社會(社會團體、社會組織),國家(政府)通過收入再分配,社會(社會團體、社會組織)通過提供各種社會服務,以矯正“市場失靈”帶來的風險;第二,社會政策以公平正義、共享發展為基本理念,致力于改善民生,提供公共服務,調節貧富差距,緩解社會問題,減低社會風險,增進民眾福祉,維護社會和諧;第三,社會政策涉及內容廣泛,包括社會保險、公共救助、就業促進、健康和福利服務、教育政策、住房政策等,并隨著時代的發展而發展?傊,社會政策即是國家(政府)基于公正、共享等理念出臺的通過再分配手段矯正市場機制缺陷以維護民眾基本生存與發展權、促進社會協調和諧的各種舉措(法律、條例、措施和辦法等)[2]。

   在界定民族事務治理之前,我們先梳理一下什么是治理。治理的基本語義有二:整治、調理;整修、改造。作為公共管理的范疇,治理的概念是20世紀90年代在全球范圍興起的。格里·斯托克指出,“治理的概念是,它所要創造的結構和秩序不能從外部強加;它之發揮作用,是要依靠多種進行統治的以及互相發生影響的行為者的互動”[3]。聯合國全球治理委員會對治理作出的界定是:治理是或公或私的個人和機構經營管理相同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。它有四個特征:治理是一個過程;治理以調和為基礎;治理同時涉及公、私部門;治理有賴于持續的相互作用[4]。從本質上看,治理強調合作與互動。一方面,治理是政治國家與社會的合作、政府與非政府組織的合作、公共機構與私人機構的合作、強制與自愿的合作。另一方面,治理是一個上下互動的過程,政府、非政府組織以及各種私人機構多元協商,處理公共事務。社會力量的作用增強,可以自下而上地施加影響[5]。

   這樣,我們可以給民族事務治理作一個界定:民族事務治理是多民族國家治理的組成部分和重要任務,擔負著解決民族問題、協調民族關系、推進民族平等、建構國家認同等多項職責。我國傳統民族事務治理具有一元化治理、單向度治理、精英式治理、權力本位式治理等特征,與當代治理理念的本質要求相背離,其弊端在當代社會日益凸顯。隨著中國特色社會主義進入新時代、中華民族偉大復興步入新紀元,當代中國民族事務治理應當建構多元力量共同參與的治理體系,即協同共治式治理。該模式具有治理主體多元性、治理功能互補性、權力運行多向性、利益取向公共性等特點[6]。

   民族事務治理涉及各種制度與機制安排。在民族事務治理體系中,社會政策與政治政策、經濟政策、文化政策、生態政策等,共同發揮民族事務治理的功能。一般而言,社會政策主要在社會治理中發揮作用,但社會政策與經濟政策、政治政策、文化政策又存在交叉,社會政策也在一定意義、一定程度上發揮政治治理、經濟治理與文化治理功能。因此,在民族事務治理中,社會政策實際上發揮著綜合治理的功能,其重要性不言而喻。

   這里對“社會政策”的理解有廣義、狹義之分,社會政策這個術語主要指的是社會福利政策,是從狹義上來使用的。本文我們涉及的社會政策是狹義的。此外,與民族事務治理相關的社會政策大致又可分一般和特殊兩類,一般社會政策是適用于全國的社會政策,當然對民族事務治理發揮作用;特殊社會政策則是主要適用于少數民族地區的社會政策。

   民族事務治理從傳統向現代的轉型為社會政策介入民族事務治理提供了契機和發揮效能的空間。社會政策的決策主體是國家和政府,其實施主體涉及政府、社會團體、社會組織、企業、社區、家庭乃至個人;社會政策的介入可以彌補政治、經濟、文化等政策難以涵蓋的治理功能;社會政策過程強調多主體合作協商;社會政策基于基層民眾民生需求的滿足,強調公眾參與;如此等等。社會政策介入民族事務治理體現了當代民族事務治理“治理主體多元性、治理功能互補性、權力運行多向性、利益取向公共性”等特點。

   二、社會政策在民族事務治理中的獨特優勢

   民族事務治理是多民族國家所面臨的共同問題,自古及今一直為各國統治者所重視。王朝國家時期,王朝統治者民族事務治理能力主要體現為對民族精英的綏靖。隨著王朝國家向民族國家的轉型,民族事務治理的任務發生重大變遷,民族事務治理能力更多地體現為傳統權威的祛魅和現代國家認同的建構[7]。社會政策就是“傳統權威祛魅”后多民族國家建構國家認同的一種獨特且有效的手段。與經濟政策、政治政策、文化政策等不同,社會政策所調節的社會福利制度具有綜合性、交叉性的特點,社會政策學科常被看作是一個跨學科的研究領域或是綜合學科。社會政策學科因其多學科和跨學科的綜合性質,而具有獨特的多樣性以及自身優勢[8]。社會政策在民族事務治理中的功能不僅體現在社會層面,還體現在經濟、政治、文化等多個層面。

   在社會層面,社會政策維護民族群眾、特別是弱勢民眾的社會權利,給予其公平的生存和發展機會,推進實現民族內部與民族之間社會權利的平等。社會政策主要是政府的責任行為,解決公民基本生活方面的困境問題,促進社會關系與社會整合[9]。社會政策最本質的特征即是它的“社會性”,至于這個“社會性”是什么,有的學者認為,它包括滿足社會成員的基本需求、解決社會問題、保持社會穩定、提高社會生活質量等[10]。有的學者指出,它表現為政府及其他機構對困境人士基本生活的關心和幫助,對人的尊重及其社會性生存或生活質量的看重,對人們生活的社會整合或社會進步狀態的追求[11]?梢,社會政策的“社會性”在于公平地給予人民特別是困難群體基本生存和發展的機會,促進社會關系的和諧,提高生活質量。在民族事務治理中,維護民族群眾特別是困難民眾的社會權利,給予其公平的生存和發展的機會,實現民族內部與民族之間社會權利的平等,是相關社會政策的獨特功能或優勢之所在。

   在經濟層面,社會政策矯正市場失靈,推進民族地區市場機制的建立與完善,推進民族地區經濟與其他地區的協調發展。在社會主義市場經濟條件下,市場作為最高效的資源配置手段,作為資源配置的決定性力量,其最大特點就是將包括勞動力在內的一切生產要素商品化。人們在市場經濟條件下有進入勞動力市場的迫切性,但市場競爭可能導致社會兩極分化及社會沖突,威脅國家穩定并進而影響市場經濟的有效運轉。因此,為矯正市場失靈,發展社會政策就成為了必然選擇。社會政策作為與市場機制相對的一種保護主義反向運動,就是通過政府的福利干預或再分配進行一定程度的“去商品化”,從而起到改善競爭不利群體市場處境的目的[12]。從這個意義上看,社會政策對推進民族地區市場機制的建立與完善,推進民族地區經濟與其他地區的協調發展,有著特殊的功能。按照發展型社會政策的理念,在民族事務治理中,將社會政策重點置于民族群眾的就業培訓、民族地區的基礎教育、職業教育、幼兒津貼等,對提升民族地區人力資本、厚植民族地區的經濟實力,不僅有著直接的現實意義,而且有著長遠的歷史意義。

   在政治層面,社會政策化解民族矛盾,減少乃至避免民族沖突,維護民族和諧。民族地區民眾的基本生存、發展問題長期得不到根本解決,特別是困擾民族地區的貧困問題長期存在,導致民族矛盾、民族沖突難以避免,民族團結、民族和諧難以實現。按照黨的十九屆四中全會要求,實現中華民族“共同團結奮斗、共同繁榮發展”,社會政策有著獨特的優勢或功能。社會政策是政府基于現實的社會問題所采取的應對措施,自然也就與社會治理有著密切聯系?梢哉J為,社會政策基本上不屬于傳統的社會控制,傳統的社會控制或自上而下的維穩是一種管控的思維和方法,其效果是有限且難以持久的;社會政策是社會治理的有效手段,是實現社會治理目標的專業方法,它通過向困難群體提供所需要的幫助、政府部門與社會力量、困難群體合作來解決社會問題、促進社會秩序[13]。因此,在民族事務治理中,社會政策的優勢難以替代。

   在文化層面,社會政策強化民族共同體意識,提升各民族的國家認同感。19世紀中后期德國俾斯麥政府出臺社會政策的政治目的就是要提升工人階級的國家認同,彌合勞資矛盾。這一點已經為學界所公認。在歐美福利制度發展的早期,特別是工業革命和城市化迅猛發展的時期,國家的社會政策往往有兩方面的功能:一是滿足人民群眾的合理需求,改善福祉;二是輔助主流價值觀和社會秩序的構建。至今依然如此[14]。黨的十九屆四中全會指出,我國國家制度和國家治理體系顯著優勢的一個重要方面,就是“堅持各民族一律平等,鑄牢中華民族共同體意識,實現共同團結奮斗、共同繁榮發展的顯著優勢”。實現中華民族偉大復興的中國夢,就要以鑄牢中華民族共同體意識為主線,把民族團結進步事業作為基礎性事業抓緊抓好[15]。社會政策維護少數民族的社會權利,推進民族區域經濟與其他地區協調發展,化解民族矛盾、實現民族包容,對鑄牢中華民族共同體意識有著切實的貢獻。

   三、制約民族事務治理效能發揮的社會政策因素

鑒于社會政策在民族事務治理中的獨特優勢,我國一直比較重視運用社會政策手段加強和創新民族事務治理,(點擊此處閱讀下一頁)

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本文責編:陳冬冬
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文章來源:《中共中央黨校(國家行政學院)學報》2020年第2期

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