王丹利 陸銘:鄉土中國的現代化——鄉村基層治理中的政府和社會

選擇字號:   本文共閱讀 3291 次 更新時間:2020-08-26 10:00:15

進入專題: 鄉土中國   鄉村基層治理  

王丹利   陸銘 (進入專欄)  

   摘要:隨著中國經濟的發展及城市化水平的提高,鄉村社會治理結構正在發生巨大的變化,在這一過程中應處理好政府與社會之間的關系,充分實現傳統社會資本與現代資源配置機制的互補。研究發現,傳統鄉村治理結構在當前鄉村社會仍然在發揮作用,隨著市場化和城市化進程的深入,傳統資源配置機制的弊端在逐漸弱化,而其有利的一面依然保持。經濟發展進程本身會自動淘汰傳統資源配置機制的糟粕,保留其有利的一面。因此,政府可利用傳統鄉村治理結構中有利的一面,與之良性互動與配合,毋須急于去取代它,但要警惕基層政府的濫權之害。

   關鍵詞:鄉村治理;政府;社會;社會資本;公共品;

   項目基金:本文為國家自然科學基金“我國小城鎮的轉型發展與治理研究”(71834005)和招商局慈善基金會、人口福利基金會的階段性成果。

   作者簡介:王丹利,上海對外經貿大學國際經貿學院講師(上海 201620);陸銘,上海交通大學安泰經濟與管理學院教授、中國城市治理研究院研究員(上海 200030)

  

   一、引 言

   改革開放以來,隨著中國經濟的發展及城市化水平的提高,鄉村的治理結構和資源配置方式發生了巨大的變化。為了在鄉村建立一個與市場化和現代化相適應的現代鄉村治理體系,政府在鄉村進行了一系列的變革,包括加強基層黨組織建設、推進新農村建設、開展“移風易俗”活動、打擊宗族勢力等等,以期能夠逐漸消除傳統的依賴宗族和血緣的資源配置方式的影響,重建一個與市場和法制相適應的當代資源配置方式。這樣做似乎是有其理論基礎的,F有的理論一般認為,傳統社會依賴宗族、血緣的資源配置方式更適合農業社會,當時人們的生活范圍和交易范圍非常小,金融市場、社會保障體系等又不發達;而隨著經濟發展水平和市場完善程度的提高,傳統資源配置方式已經不再合適,現代社會的資源配置機制應當是市場、法治與政府。

   但是,相對中國經濟的快速發展,鄉村從傳統社會向現代社會轉型是一個漫長的過程。不可否認,市場和法治已成為現代社會的共同追求,傳統的基于宗族和血緣的資源配置機制將最終被市場和法治所取代。但在現實中,在中國廣大鄉村地區,由于市場和法治發育程度較低,傳統社會遺留的資源配置機制仍然可能在發揮比較大的影響。在鄉村治理體系轉型過程中,傳統社會資本的影響是無法回避的。那么,在當前鄉村社會發展中,傳統社會資本對鄉村社會發展到底起著促進還是阻礙作用?我們是應該徹底打破傳統社會資本,同時用現代機制去替代它,還是應該順勢而為,在經濟發展的特定階段利用傳統鄉村社會資本的優勢?

   直到今天,中國仍然有40%的人口生活在鄉村(中國統計年鑒,2018),習近平總書記指出,對中國這樣一個農業大國、人口大國來說,不管工業化、城鎮化發展到哪一步,鄉村都不可能消亡。中央也越來越重視鄉村治理,在2019年6月《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》中,中央強調要“加強和改進鄉村治理,推進鄉村治理體系和治理能力現代化,夯實鄉村振興基層基礎”。而在改進鄉村治理結構過程中,政府也越來越意識到不能忽視傳統社會資本。在《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》中,政府開始強調要構建共建共治共享的社會治理格局,即“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現代鄉村社會治理體制!痹陔S后的十九屆四中全會上,提出要“實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動,夯實基層社會治理基礎!痹谏鲜龃蟊尘爸,本文的研究旨在厘清傳統社會資本在當前鄉村社會發展中起的作用,為如何規避傳統社會資本的弊端、并實現與其良性互動和配合提出政策建議,同時也為構建共建共治共享的現代鄉村治理體制提供學理依據。

  

   二、傳統中國鄉村的資源配置機制

   如果要推進鄉村治理體系和治理能力現代化,先要理解傳統鄉村的資源配置機制。我們不妨先來看兩個案例的對比。以廣西樂業縣和四川江油縣為例,前者是典型的姓氏數目少、姓氏集中度高的地區,1990年前后全縣僅156個姓氏,前四大姓氏人口所占比重高達60%;后者1990年前后全縣有超過1000個姓氏,前四大姓氏人口占比不到30%。這兩個縣的地方政府在1962—1989年增加了數千萬預算用以投資鄉村的學校、水利灌溉等公共設施。由于政府掌握的信息不充分、協調成本較高,政府傾向于采取“政府出資、群眾出力”與社會合作的模式建設公共設施。那么,傳統鄉村的資源配置機制如何影響群眾出力的效率呢,如何影響政府公共支出的效率呢?在給出答案之前,我們先回顧一下既有研究對于鄉村治理和資源配置的發現。

   總體來說,傳統中國鄉村依賴宗族和血緣進行資源配置。中國經歷了幾千年的傳統農業社會,傳統社會“皇權不下縣”,即政府行政機構的設置到縣一級,縣以下的鄉村治理一般依靠宗族為載體,依賴宗法和血緣來實施鄉村自治。以血緣紐帶為原始契機的宗法關系左右著傳統鄉村社區的自我運行。

   傳統鄉村包含了家族和鄰里鄉黨兩大環節,即通常所說的同姓和異姓。資源配置也可以簡單分為宗族內部和宗族之間,即同姓內部和異姓之間。

   (一)宗族內部的集體行動

   在傳統中國鄉村,宗族承擔著很多責任,也享有很多權利。比如,對于族內的孤兒寡母和其他貧困人家,宗族會提供幫助和救濟;對因遭受氣候異常變化等外部因素引起的生存危機和家族成員生老病死這樣的內部事故,也要提供幫助和救濟。梁其姿記載了各地區歷史上大量的宗族建造養濟院、育嬰堂、老人院以救濟本族老弱孤貧的現象! 中國土地利用資料》(1937)也記錄了各地區歷史上存在族田、義田、學田用以救濟本族孤貧、資助本族學子的情況。Huang、Lam的研究發現,歷史上宗族組織還能推動水利灌溉設施的修建,促進當地農業的發展?梢钥闯,歷史上宗族力量對于鄉村公共品提供起著重要的作用。

   這種宗族組織修建學校、醫院、社會保障機構、水利灌溉設施、道路橋梁的現象在新中國成立后仍然存在,且屢見不鮮。新中國成立后第一輪縣志中有大量的關于村民集資興建公共設施的記載。我們自己的研究通過嚴格的計量分析探究各縣1949—1990年鄉村村民集資修建公共設施(包括學校、醫院、道路、橋梁、水利設施、文娛設施)的規模與該縣1990年姓氏數目及姓氏集中度的相關性。我們發現,村民集資興建公共設施與該地區的姓氏數目顯著負相關,而與姓氏集中度顯著正相關;姓氏數目越少、姓氏集中度越高,該地區的宗族數越少,村民之間的協調成本越低,村民集資興建公共設施的現象越普遍。

   傳統的資源配置機制不僅影響著鄉村社會資本提供公共產品與服務,也影響著政府在鄉村投入建設公共設施的效率。公共經濟學理論認為,由于存在市場失靈,公共品應由政府提供。因此,在鄉村公共產品與服務提供領域,政府應發揮決定性作用。但近年來一些研究發現,政府提供公共品存在信息不完全的問題;與政府相比,社會掌握更充分的信息,在公共品供給上更有效率。具體到中國廣大鄉村地區,由于人口密度低,信息不對稱問題更加凸顯。因此,為了提高公共支出效率,政府傾向于在鄉村公共品領域推廣和社會資本合作的模式。我們自己的研究發現,鄉村傳統社會資本確實可以影響政府與社會合作的效率,進而影響政府在鄉村公共支出的效率。我們回到前文廣西樂業縣和四川江油縣的對比。當這兩個縣的地方政府準備“政府出資、群眾出力”,采取與社會合作的模式在鄉村建設公共設施時,在廣西樂業縣,宗族多樣性(clan diversity)低、群眾協調成本低、集體行動更容易實現,因此“自1962—1989年國家投資(即縣區級以上各種投資)累計2021.13萬元;農民群眾勞力投資,1962—1980年累計勞力折款449.63萬元,1980年后只投勞動累計工,不算勞力折款”。而在四川江油縣,宗族多樣性高、群眾協調成本高、集體行動難以實現,最終政府的公共支出并未帶來任何村民集資。這兩個案例的對比結果與集體行動的邏輯理論是完全一致的。我們的研究還對一個全國范圍的樣本進行了實證檢驗,發現在姓氏集中度高的地區政府公共支出效率更高,具體表現在相同份額的政府公共支出能夠帶來更高的村民集資提供公共設施水平。圖1和圖2分別是我們從新中國成立后第一輪縣志中手工摘錄的各縣1949—1990年鄉村村民集資修建公共設施總金額,及1990年前后姓氏數目分布圖。這兩張圖的對比清晰地顯示,村民集資修建公共設施與姓氏數目之間存在明顯的負相關關系。

  

  

   此外,在傳統社會,宗法關系還會直接影響經濟行為。根據《民事習慣調查報告錄》(2000)的記載,在很多地區,歷史上存在土地買賣優先權“先盡親屬叔伯人”、族人優先租佃借貸以及減租讓息的傳統相當普遍。新中國成立后,經過土地改革和家庭聯產承包責任制改革,此類習俗已經消失了。然而有研究發現,近年來鄉村土地流轉也通常發生在同一宗族的村民之間。但是迄今為止,尚未有文獻研究這些經濟行為對效率的影響,如宗族網絡強的地區土地流轉率是否更高、土地流轉后農業生產率是否更高、農民收入上升是否更快等等,這些問題都有待進一步的研究。

   (二)異姓之間的宗族沖突

   但是,任何事物都是有兩面性的。宗族既是一種傳統鄉村的治理機制,同時,宗族之間的沖突也對鄉村發展形成了負面影響。在傳統鄉村社會,由于缺乏市場機制和法制體系,異姓之間資源配置成為一個難題。最常見的解決異姓之間資源配置的方式就是武力沖突,即宗族械斗。1949年后,政府開始逐步建立現代化的市場機制和法制體系,但是直到今天,廣大鄉村地區的市場機制和法制體系仍然不完善,依賴武力沖突爭奪資源的現象依然普遍,宗族械斗的現象甚至直到當代仍時有發生。以浙江蒼南縣為例,據不完全統計,自1967—1991年間,共發生大小宗族械斗1000多起,死亡20人,重傷8人,直接經濟損失在300萬元以上。1992年8月16日的一次大規模宗族械斗中,望里鎮和新安鄉的林陳兩姓,出動23個村共計2000多人,致使5人死亡,6人重傷,為近十年間縣內傷亡最慘重的一次宗族械斗。我們自己的研究對一地區的姓氏數目、姓氏結構與當地宗族械斗的概率進行了計量分析,發現當姓氏數目少、姓氏集中度高,即存在兩個或數個實力相當的大家族時,一地區爆發宗族械斗的概率最大。圖3是宗族械斗分布圖,可以看出,宗族械斗主要分布在江西、湖南、廣西、廣東、福建以及浙江南部;結合圖2,我們可以發現,姓氏數目與宗族械斗呈現顯著的負相關關系。

  

宗族械斗的負面影響,除了顯而易見的威脅人們的生命財產安全甚至引起社會不穩定這些直接后果,還會導致嚴重的性別失衡和當地教育水平的低下。由于男性是宗族械斗的主要力量,宗族械斗地區的家族為了增加械斗中獲勝的概率,取得當地資源分配的話語權,更偏好生育男性。舊時,宗族械斗地區溺死女嬰現象普遍;今天,“寄血赴港驗子”,得知是女嬰就流產的現象也主要發生在存在宗族械斗的地區。Lu and Wang則通過計量分析發現,存在宗族械斗的地區,男女比例明顯更高,1982年人口普查數據顯示,宗族械斗縣的平均男女比例為109,而非宗族械斗縣的平均男女比例僅為106;且有否宗族械斗可以解釋地區間約30%的性別失衡差異。(點擊此處閱讀下一頁)

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本文責編:陳冬冬
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文章來源:《學術月刊》2020年第7期

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